Pengejawantahan Penegakan Hukum Lembaga Kejaksaan: Reposisi Kedudukan Kejaksaan Secara Konstitusional sebagai Main State Organ

Oleh: Egi Purnomo Aji

(Internship Advokat Konstitusi)

Hakikat Kedudukan Lembaga Kejaksaan RI

Upaya untuk memahami dan menempatkan kedudukan kejaksaan dalam struktur ketatanegaraan jika ditinjau dari teori Montesquieu perihal pemisahan kekuasaan (separation of powers) tidaklah mudah. Karena akan muncul pelbagai persoalan terkait dengan apakah Kejaksaan Republik Indonesia sebagai sebuah lembaga eksekutif atau yudikatif. Dalam Undang-Undang Nomor 16 tahun 2004 tentang Kejaksaan, Pasal 2 Ayat (1) dan ayat (2) menginterpretasikan sebuah ambiguitas “Polyinterpretable” (bermakna ganda). Atau dengan kata lain, dual obligation (kedudukan kejaksaan di satu sisi sebagai penegak hukum yang merdeka, dan di sisi lain sebagai bagian dari eksekutif, inilah yang pada akhirnya mengakibatkan rechtsonzekerheid (ketidakpastian hukum) di kalangan penegak hukum terlebih justitiabelen (pencari keadilan) yang menjalani proses pemeriksaan & penuntutan Jaksa di bawah jaksa agung. Menimbulkan keraguan masyarakat mengenai objektivitas kejaksaan dalam mengambil keputusan penting, terkait penanganan pelbagai perkara yang menyangkut kepentingan pemerintah. Jika kedudukan kejaksaan sebagai lembaga pemerintahan dikaitkan dengan kewenangan kejaksaan dalam melakukan kekuasaan negara di bidang penuntutan secara merdeka, di sini dapat terjadi kontradiksi dalam pengaturannya.

Denny Indrayana mengatakan, penjajahan yang dialami bangsa Indonesia berabad-abad lamanya menciptakan budaya masyarakat Indonesia yang sangat ewuh-pakewuh (kesungkanan) terhadap pimpinan. Karakter feodalistik tersebut juga dialami oleh aparat penegak hukum seperti kejaksaan yang secara struktural merupakan pembantu presiden dalam kabinet. Sehingga, meletakkan kejaksaan sebagai bagian dari eksekutif menimbulkan kemacetan dalam law enforcement di Indonesia. Kejaksaan harus direposisi dari kedudukannya sebagai lembaga eksekutif.

Tidak semua konstitusi itu adalah konstitusionalisme, karena konstitusionalisme itu adalah membatasi kekuasaan. Menurut Richard S. Kay, “Constitutionalism implements the rule of law; It brings about predictability and security in the relations of individuals and the government by defining in advance the powers and limits of that government”. Jadi, konstitusionalisme hakikatnya menghadirkan situasi yang dapat memupuk rasa aman, karena adanya pembatasan terhadap wewenang pemerintah yang telah ditentukan lebih dahulu. Tatkala terdapat suatu konstitusi yang tidak konstitusionalisme yang di dalamnya tidak membatasi kekuasaan, maka sebuah “Abuse of power” (penyalahgunaan kekuasaan) kesewenang-wenangan dapat terjadi.

Me-reposisi kedudukan lembaga Kejaksaan berada di bawah yudikatif (kekuasaan kehakiman) yang kemudian sejajar dengan Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Pemikiran seperti ini, menurut hakim konstitusi Saldi Isra adalah wajar, menurutnya pemikiran mendorong wacana penguatan kejaksaan di dalam konstitusi sangat dapat diterima, mengingat sebelumnya kejaksaan sudah pernah diatur dalam konstitusi RIS dan UUDS 1950. Hal ini, ditegaskan dalam bahasa Jimly Asshidiqie, lembaga kejaksaan juga memiliki constitutional importance (memiliki derajat yang sama pentingnya dengan lembaga-lembaga yang eksplisit disebutkan dalam UUD NRI 1945) dikarenakan merupakan salah satu instrumen untuk mencapai tujuan bernegara, dan amanat konstitusional dalam preambule dan Pasal 33 UUD NRI 1945 (kesejahteraan sosial).

Adapun pemaknaan lembaga Kejaksaan sebagai lembaga yudikatif di sini adalah terkait dengan fungsi dan kewenangan Kejaksaan dalam hal penuntutan yang merupakan wilayah dari kekuasaan yudikatif (judicial). Jaksa “Melakukan penuntutan” harus dimaknai sebagai implementasi dari prinsip penuntut umum tunggal (single prosecution system) dalam sistem peradilan pidana. Istilah tersebut merupakan makna sesungguhnya dari suatu asas dan tidak terpisahkan (een en ondeelbaar) sebagai landasan pelaksanaan tugas Kejaksaan di pelbagai belahan dunia yang bertujuan memelihara kesatuan kebijakan penuntutan yang menampilkan ciri khas yang menyatu dalam tata kerja kejaksaan.

Lebih jelas, makna luas, pemaknaan lembaga kejaksaan di bidang yudikatif ini merupakan interpretasi langsung dari Pasal 24 ayat (1) UUD NRI 1945 yang menyatakan bahwa: “Kekuasaan kehakiman merupakan kekuasaan yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan.” Hal Inilah, yang menjadi landasan hukum yang menempatkan kejaksaan harus sepenuhnya menjadi bagian dari ranah kekuasaan kehakiman (yudikatif). Dalam pandangan Milan Hanzel, penentuan posisi lembaga penuntutan dalam aturan hukum sangat penting dan tidak hanya cukup diatur dalam aturan hukum biasa (UU), tetapi harus diatur dalam materi konstitusi.

Sebagaimana pendapat Montesquieu bahwa setiap percampuran (di satu tangan) antara legislatif, eksekutif, dan yudikatif (seluruh atau dua diantara tiga), dipastikan akan menimbulkan abuse of power. Untuk mencegah kesewenang-wenangan, badan (alat perlengkapan) organisasi negara harus dipisahkan satu sama lain, yang satu independen terhadap yang lain.

Urgensitas Independensi Lembaga Kejaksaan

Berdasarkan Black’s Law Dictionary, independen diartikan “Not subject to the control or influence of another.” (tidak tunduk pada kekuasaan atau pengaruh pihak lain). Independen di sini dapat menyangkut individu maupun lembaga dalam kaitannya dengan status atau hubungan dengan pihak lain. Sehingga. independen meliputi kemandirian atau kebebasan individu maupun kelembagaan terhadap pengaruh pihak eksternal.

Menurut Artidjo Alkostar mantan Hakim Mahkamah Agung, independensi mengandung dua makna, yaitu independensi institusional/kelembagaan (lembaga yang mandiri dan harus bebas dari intervensi oleh pihak lain di luar sistem) dan independensi fungsional (kemandirian dalam menjalankan tugas dan fungsinya). Salah satu faktor yang sangat berpengaruh terhadap independensi baik institusional/kelembagaan maupun fungsional adalah posisinya dalam struktur kelembagaan.

Menurut Ronny Rahman N, bahwa sangat sulit bagi Kejaksaan untuk tidak terikat dengan politik dan kebijakan pemerintah. Jaksa tidak dapat dengan dalih demi profesi menentukan arah penuntutannya sendiri. Jaksa Agung sebagai bawahan Presiden harus tunduk dengan kebijakan hukum atasannya. Selain itu, Daniel S. Lev yang menggambarkan dinamika politik mempengaruhi tingkat independensi profesi ini. Hal ini, ditegaskan oleh Mantan Jaksa Agung Ismail Saleh yang mengatakan bahwa dalam kenyataannya campur tangan, intervensi atau pengaruh baik langsung atau tidak langsung dari presiden dan eksekutif sulit untuk dihindari. Jadi, di sinilah terdapat ambiguitas, mengingat kedudukannya yang berada di lingkungan eksekutif. Dengan perkataan lain, kejaksan yang merupakan lembaga pemerintah harus tunduk dan taat kepada perintah presiden karena secara hierarkis kejaksaan merupakan lembaga pemerintahan yang pimpinannya diangkat oleh presiden. Jika melihat fungsi, tugas dan kewenangannya, kejaksaan adalah lembaga yudikatif yang seharusnya mandiri. Akan tetapi dikarenakan lembaga kejaksaan menjadi bagian dari pemerintahan maka sebuah intervensi politik akan sulit terelakkan.

Intervensi dalam tubuh kejaksaan menjadi menghambat independensi sehingga menghambat profesionalisme jaksa dalam mengatasi sebuah perkara guna law enforcement dalam kekuasaan peradilan. Padahal, kejaksaan sebagai “Dominus litis” (pengendali proses perkara) mempunyai kedudukan sentral dan strategis dalam penegakan hukum, karena hanya institusi Kejaksaan yang dapat menentukan apakah suatu kasus dapat diajukan ke pengadilan atau tidak berdasarkan alat bukti yang sah sebagaimana menurut Kitab Hukum Acara Pidana.

Profesionalisme Jaksa diuji ketika terdapat masalah independensi dalam lembaga kejaksaan. Padahal, profesionalisme Jaksa sangat penting untuk menunjukkan keberhasilan lembaga kejaksaan. Individu kejaksaan sebagai central of authority dan kedudukan kejaksaan sebagai main state organ perlu untuk diejawantahkan sesuai kewenangan konstitusionalnya, sehingga kedudukannya dapat merefleksikan urgensitas tugas dan fungsi yang dimilikinya dengan sebenar-benarnya, yang kemudian dapat terlaksana di masyarakat. Karena ditangan aparat hukum itulah, hukum itu hidup dan berkembang. Maka profesionalisme aparat penegak hukum tercermin pada citra positif seorang penegak hukum di masyarakat.

Menurut Harkristuti, Kejaksaan sebagai alat penegak hukum harus dirumuskan kembali dengan tegas dalam UUD NRI 1945 guna independensi Kejaksaan. Sejalan dengan hal tersebut, dalam konteks sistem ketatanegaraan, idealnya kedudukan dan fungsi Kejaksaan RI memang harus diatur secara tegas dalam UUD atau konstitusi. Seperti halnya yang telah dilakukan oleh sebagian besar negara-negara civil law seperti Portugal dan Macau, yang telah mengatur secara tegas dan jelas mengenai peran dan legal standing lembaga kejaksaan.

Pengaturan ini menunjukkan bahwa kejaksaan adalah bagian integral dari sistem ketatanegaraan (sistem) hukum, sebagai aparatur yang mempunyai tugas dan tanggung jawab di bidang penegakan hukum di Indonesia. Dengan kata lain, kedudukan dan fungsi kejaksaan RI mestinya diatur secara tegas dalam UUD NRI 1945, seperti halnya Kepolisian RI dan Badan Peradilan. Dengan begitu, kedudukan lembaga Kejaksaan RI baik secara institusional maupun secara fungsional akan menjadi independen. Terlebih, penempatan lembaga kejaksaan di dalam konstitusi yang selanjutnya menjadi legal standing konstitusional tersebut akan mengejawantahkan independensi secara kelembagaan yang tidak dapat diintervensi oleh pihak atau otoritas manapun, secara tidak langsung pula hal tersebut juga akan menumbuhkembangkan budaya hukum (legal culture) yang bersifat independen secara fungsional bagi Jaksa Penuntut Umum, khususnya dalam kewenangannya di bidang penuntutan suatu perkara tindak pidana.